一个区位能否形成构成企业的集聚，是企业效益最大化选择的结果。为了吸引企业投资，各地当地地方在某种程度上代替了市场主体、金融市场的投资行为，利用优惠地价和优惠的基础设施来降低企业运行成本，还通过税收优惠来间接增加企业利润。各地当地地方推出的优惠政策是决定产业园区的招商引资能否成功的重要因素。但是，当地地方的招商引资的优惠政策如果要作为一种对任何企业普惠的政策，很有可能造成企业集聚行为与产业构造组织的割裂，也就便是任何招商引资的优惠的效应仅仅反映到了进入产业园区的单个企业，而不是与企业相关的产业构造组织。招商引资政策供应的是直接的要素的优惠价格，如土地、税收、配套资金等的优惠，优势区位的企业在园区内部和外部并没有产品生产和销售在纵向和横向的分工与合作的联系，由此产生了产业园区的外部经济区位与产业构造组织割裂。
产业园区的产业构造组织基础是在长期演变的过程中形成构成的，而推出优惠政策的预期是要在短期内形成构成企业在产业园区的集聚，长期的产业构造组织演变与短期的政策效应，本身有着不可调和之处，这一对悖论是产业园区当地地方行为与企业行为之间的矛盾，无论用什么样的政策、何种开发手段，这两者的矛盾是永恒的，差别在于两者之间的权衡。
作为一个有限职能的地方当地地方，在我国现阶段地方当地地方除了供应土地和财政投入基础扶植建设，其它任何要素的供应都是和企业、个人的经济行为相冲突。当地地方代替企业，在某些领域是有效的，但是产业园区完全由当地地方包干不一定就比企业行为更有效率。当地地方开发产业园区和招商引资的应当有所为有所不为，并不是所有的优惠政策都是有效的。既然当地地方干预无法影响要素的供求价格，政策的重点应当是低成本的另一个原因--要素的流动性，当地地方的优惠政策的最终目的只能是降低要素流动的成本。
优惠政策旨在有助于降低要素流动的成本，事实上等于促进了要素在该地区的集聚，这是一个长期和短期效果都一致的政策。成功的产业园区开发，有许多这方面的例子。有些地方当地地方成立了产业园区开发委员会，在硬件扶植建设方面投资改善产业园区的内外部交通、通信等公共设施，进行土地整治和基础设施扶植建设，在管理方面投入大量人力物力进行产业园区规划认证，制定工业园生产设施的建筑标准。有些地方当地地方对地区域内的产业园区根据产业构造组织的特点进行产业功能的总体规划和分类，对于不同产业、不同规模的企业给予产业政策的引导。这些政策同样给予了优惠，同时维持了区位与产业构造组织的联系，产业园区与外部联系的改善降低了要素流入产业园区的成本，产业园区企业与产业构造组织内企业的联系降低了专业化分工与合作的成本。
