新闻中心

联系我们

产城创投/园区梦工场
全国热线:400-002-1668
园区小助手:13380884233
邮箱:ciipa@ciipa.net
传真:0760-88261703


                顾问连线​

微信公众号

产城城创-产业园区-特色小镇-公众号
产城创投


产城城创-产业园区-特色小镇-公众号
玩转园区


产城城创-产业园区-特色小镇-公众号
园区梦工场

<
新闻中心
您的当前位置: 首页>文章中心>产业动态>分类解析开发区治理模式

分类解析开发区治理模式

发布时间:2020-05-06 点击数:178

  科学有效的治理模式是新时代开发区发挥制度优势、提高经济绩效的生命线。面对我国开发区实践智慧,亟须对不同开发区的治理模式进行归纳。这既有讲好中国故事的理论需要,又可为后来者提供宝贵的经验借鉴。然而,目前学界对中国开发区治理模式的类型学划分不仅难以涵盖真实状况,而且缺乏统合性的理论框架。因此,为中国开发区治理模式提供一种超越既有工作的新分类方式既是理论诉求,也是实践需要。中国开发区的内涵除经开区外,还包括高新区、自贸区、出口加工区等其他特殊政策区域。为指代明确,应把中国开发区定义为:同在中国境内,但却在产经贸方面实行特殊政策的规划区,而非指狭义的经济技术开发区。概括而言,中国开发区治理模式可从治理方式和治理主体两个维度划分为静态的五种基本类型,再在动态的发展演进视角下,结合第三个维度——治理空间,总结出另外三种类型。


  静态视角下开发区治理模式


  在治理方式上,中国开发区可分为“条”“块”两种类型。所谓“条”治理方式,是指开发区受制于“条”状的产业部门,此时开发区治理主体的性质更接近于行政学术话语中的“条”。具体来说,开发区治理主体是政府下属的一个针对开发区的产业经济职能部门,在政府财政供给下负责对开发区产业的规划、治理和服务,但在开发区范围内既无独立的财税权力,也不承担具体的行政事务,这些都由开发区所属行政区划的政府负责。而与之相对的“块”治理方式,则指治理主体基于与开发区范围内被治对象的经济联系形成一个自我治理的系统。这里的经济联系既可以是政府与企业意义上的征税,也可以是企业与企业意义上的营利。但无论如何,“块”治理方式下的治理主体是通过这种内生经济联系的“自给”,进而实现治理上的“自足”。


  在区分清“条”“块”两种类型的治理方式后,只要进一步明晰开发区治理主体的性质,就能描绘出中国开发区治理模式的几种基本类型。中国开发区治理主体的性质可分为公职人员、非公职人员,以及介于这二者之间的中间型。当开发区采用“条”治理方式时,其治理主体的性质就已经基本明确,因为开发区治理主体是政府下属的职能部门,主体性质一般为公职人员。故构成中国开发区治理模式的第一种基本类型——“产业部门型”,典型代表如北京中关村和深圳高新区。而当开发区采用“块”治理方式时,其治理主体的性质还得进一步区分。


  首先,当治理主体的性质为公职人员时,意味着开发区的治理主体是政府而非政府职能部门。最大的区别在于,此时开发区治理主体虽不是法律意义上的一级政府,却在开发区范围内享有独立的财税权力,且职能部门建制齐全。其基本如一级政府般能实现方方面面的自我治理,而免除了与开发区所属行政区划政府的关联。因此,这种治理模式也被形象地称为“准政府型”,是一直以来中国最为常见的开发区治理模式。


  其次,当治理主体的性质为非公职人员时,意味着此时开发区走的是一种类似于国外私有产业园区的道路,即作为治理主体的开发区总公司建设开发区后,通过市场化方式引商入驻以获取利润,同时承担对开发区的公共治理和公共服务。这种开发区治理模式被称为“企业型”,典型代表如上海闵行经开区和漕河泾开发区。不过与国外有所区别的是,“企业型”开发区的治理主体——开发区总公司,一般为国企或是国资控股的合资企业,其只是以更有效率的市场化方式来运作开发区,但在产权性质上并非私有。


  最后,当治理主体的性质介于公职人员与非公职人员之间时,又存在两种形式。一种是开发区治理主体既有公职人员也有非公职人员,此时政府与开发区总公司并存且职能分属。前者负责开发区的公共行政事务,后者负责开发区的招商引资服务。这种治理模式被称为“政企合一型”,典型代表如天津经开区和苏州工业园区。还有一种是开发区治理主体的性质较为模糊,其既不属于传统意义上的行政单位,也非企业这种营利性组织,而是依法设立的法定机构,这种治理模式被称为“法定机构型”。目前国内有一些开发区正在探索这一治理模式,比如天津高新区。


  至此,中国开发区治理模式的几种基本类型已被大致廓清,具体包括“产业部门型”“准政府型”“企业型”“政企合一型”和“法定机构型”五种。


  动态视角下开发区治理模式


  实际上,随着开发区不断发展,其形态还会发生变化,其中最重要的维度莫过于治理空间的扩张,而这可能会带来治理模式的演进。概括而言,开发区在空间上的扩张方式有连续和间断两种。所谓连续,是指开发区在与原先区域相连的基础上对外进行空间扩张,即集中连片;而间断,则指开发区扩张的新区域与原先区域并无空间上的连续性,呈散点状分布。


  一般来说,连续型空间扩张方式的要求较高,除非开发区扩区时其周边还存有荒地,否则就必须处理与新区域所属行政区划政府的权责关系。此时对采用“产业部门型”治理模式的开发区而言,其影响不大,因为这种治理模式本身就已经划清与所属行政区域政府的关系。连续型空间扩张意味着产业规划、治理与服务的范围变大,无须改变治理模式。而对“企业型”和“法定机构型”来说,由于目前施行这两种治理模式的开发区极为稀少,且尚未出现连续型空间扩张所带来的典型的新治理模式,故也在经验归纳中略去。


  不过,对采用“准政府型”或“政企合一型”治理模式的开发区而言,连续型空间扩张就必然涉及与新区域所属行政区划政府的矛盾。目前比较常见的处理方式主要有两种。一种是由上级政府出面,在不改变原有行政区划的前提下,将拟扩张区域的社会经济治理权限,从原所属行政区划政府取出并委托给开发区。这种治理模式被称为“行政托管型”,呼和浩特经济技术开发区(简称“呼和浩特经开区”,是一个国家级经开区”)是这种类型的典型例子。另一种是直接改变行政区划,将开发区与附近行政区合并,使开发区的可开发范围扩大至两区界内。这种治理模式被称为“政区融合型”,典型代表如广州开发区。


  当然,为规避连续型空间扩张可能引发的麻烦,有些开发区会选择采用间断型空间扩张的方式,即建立一些飞地园区。这种飞地园区由于形式较为灵活,其与主开发区的空间距离既可能跨区,也可能跨市、跨省,甚至是跨国。但是,正因为飞地园区存在空间上的距离,治理不便,其治理模式也需要形成一种分散化的特征。即主区与分园分别进行治理建制的双层治理模式,被称为“一区多园型”。需要说明的是,开发区的两种空间扩张方式在现实中并不互斥,完全有可能出现在同一个开发区上。故其所引发的三种新治理模式在同一对象上也并非完全的排斥关系,这是与上述基本类型的区别。

  综上所述,根据治理方式和治理主体性质的不同,中国开发区的治理模式可以划分为“产业部门型”“准政府型”“企业型”“政企合一型”和“法定机构型”五种基本类型。但是,由于这种划分方式过于静态,忽略了开发区的发展,故在加入空间演进维度后,又能识别出三种新的治理模式,分别是“行政托管型”“政区融合型”和“一区多园型”。这八种类型大致构成中国开发区治理模式的基本图景。


来源:中国社会科学网-中国社会科学报

更多